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| Med Sci (Paris). 2016 February; 32(2): 211–216. Published online 2016 March 2. doi: 10.1051/medsci/20163202016.La transition humanitaire Jean-François Mattei1* and Virginie Troit2** 1Président du Fonds Croix-Rouge française et Président honoraire de la Croix-Rouge française 2Déléguée Générale du Fonds Croix-Rouge française. Hôpital Henry Dunant, 95, rue Michel-Ange, 75016Paris, France |
Vignette (Prévention contre l’épidémie à virus Ebola au Sénégal, © Virginie Troit). Appartenant à l’Organisation des Nations Unies. Dans un monde qui connaît des mutations profondes, l’action humanitaire ne fait pas exception. De nouvelles façons de penser et d’agir imposent une nouvelle période de transition humanitaire comme le monde humanitaire en a déjà connu au travers de ruptures. D’abord, l’entrée dans la solidarité moderne avec la création du Mouvement international de la Croix-Rouge en 1864. Puis les chocs des deux guerres mondiales avec le développement du système onusien1 et des grandes organisations non-gouvernementales (ONG) anglo-saxonnes [1]. Nouvelle rupture, en 1968, le conflit biafrais marque la création du « sans-frontiérisme »2, français fondé sur le devoir d’intervenir partout où des populations souffrent en prenant les medias à témoin et sollicitant les donateurs privés. Or, depuis les années 1990, la disparition de la bipolarité du monde et l’avènement du numérique conduisent à repenser les modes d’intervention et d’expression. L’humanitaire a donc engagé une nouvelle métamorphose soulignée par les crises du tsunami3, (2004) et d’Haïti4 (2010). Il apparaît contesté comme représentation d’essence occidentale de la solidarité Nord-Sud, reposant sur des principes et un droit international bien identifiés et s’appuyant sur les financements des pays les plus riches. La recette utilisée depuis la fin du XIXe siècle n’est plus adaptée [2] dans un monde en « retournement » [3]. Cet article vise à permettre la compréhension des tenants de cette transition humanitaire et son évolution vers un nouveau système. Il ne s’agirait pas tant d’un problème de ressources [4] ou même d’amélioration de la « mécanique » humanitaire [5] que de réinventer l’aide internationale en l’adaptant aux besoins les plus locaux et aux dynamiques internationales. Comment le désir de souveraineté des États change la donne ? Quelles réponses font leur preuve et nous orientent vers un nouveau modèle ? Pourquoi l’éthique et la recherche se révèlent des outils indispensables dans la définition de l’humanitaire de demain ? |
La souveraineté des États Une volonté politique réaffirmée Plus de cinquante ans après leur accession à l’indépendance, les pays, notamment africains, ne veulent plus dépendre d’une aide internationale trop asymétrique et éloignée du concept de partenariat. Ils estiment qu’elle ne favorise ni le développement, ni la réduction de la pauvreté et veulent mettre un terme à cette dernière forme de « néo-colonialisme ». Au-delà de la volonté de reprendre en main la mise en place des projets ou les flux de financements qui concernent leurs populations, les pays recevant de l’aide souhaitent également avoir plus de prise sur une image et un discours qui leur ont longtemps échappé [ 6]. En parallèle, les prétendants au rôle de bailleurs se multiplient parmi les pays émergents comme la Chine, les pays du Golfe ou l’Inde. En Asie, en Amérique du sud ou au Moyen Orient, ils sont de plus en plus nombreux à vouloir agir à l’international en usant à leur tour de ce « Soft Power » [ 7] très médiatisé, longtemps apanage des pays occidentaux. En corollaire, dans certains contextes, on peut parler du renforcement d’un humanitaire d’État associé à la montée en puissance d’une nouvelle diplomatie humanitaire [8]. Aider un pays en difficulté constitue, en effet, un moyen d’établir avec lui des relations politiques et économiques. Aussi, des États de plus en plus nombreux choisissent d’intervenir directement, par le déploiement de leurs forces armées, de leurs diplomates et des organisations qu’ils contrôlent ou financent (Figure 1). Cela peut expliquer certaines réactions critiques : « Les occidentaux justifient l’envoi de troupes dans les pays africains par des raisons humanitaires. Ne s’agit-il pas plutôt de mettre la main sur les richesses locales ? » [9]. De fait, les pays bénéficiaires veulent devenir des acteurs décisionnaires d’autant que les réels atouts de leurs pays leur permettent d’espérer un meilleur avenir grâce aux atouts qu’ils possèdent tels que le poids de leur jeunesse, leur taux de croissance positif, et l’intérêt accru que leurs portent des investisseurs privés et des grandes puissances économiques.
 | Figure 1.
L’aide humanitaire en mutation : autonomie, autogestion des ONG locales. |
Frontières et espaces humanitaires La revendication de la souveraineté des États est légitime lorsque les responsabilités sont assumées, mais elle entraîne des conséquences sur l’espace humanitaire. Par exemple, la réaffirmation des frontières rend difficile l’expression du « sans-frontiérisme » [ 10]. Non seulement il devient quasiment impossible d’intervenir dans un État sans son consentement explicite, mais le respect des lois nationales et de l’autorité locale s’impose comme une règle absolue. Dans le même esprit, la volonté des États de maîtriser les flux financiers s’affirme comme récemment en Inde et au Pakistan voire aux Émirats Arabes Unis dans un contexte post 11 septembre 5 [ 11]. Quelles que soient les dérives autoritaires allant à l’encontre du bien des citoyens, voire qui instrumentalisent les acteurs en présence, et provoquent des déplacements de populations (Éthiopie, 1986) ou des expulsions d’ONG (Soudan, 2009), certains dirigeants invoquent le Droit national pour s’opposer à une intervention étrangère (Myanmar, 2008 suite au cyclone Nargis 6) en niant le droit d’ingérence fondé sur le devoir d’assistance à personnes en danger [ 12]. C’est le problème majeur de l’accès aux victimes qui se trouve ainsi posé. Les Nations Unies ont bien créé, en 2005, le principe de responsabilité de protéger pour permettre les interventions extérieures, mais le conflit syrien 7 est l’illustration dramatique des limites du droit international. Les humanitaires en sont réduits à gérer les camps de personnes réfugiées à l’extérieur des frontières syriennes et, hormis la clandestinité, ils ne peuvent agir dans les zones de combats que si les parties en conflits le permettent. La montée de l’insécurité La souveraineté contestée des états, à l’origine de fréquents conflits, est une des causes de la montée de l’insécurité. Celle-ci est préoccupante dans des régions toujours plus nombreuses comme dans la zone sub-saharienne, mais aussi au Nigeria, au Cameroun, en République Centrafricaine, dans la corne de l’Afrique, au Proche et Moyen-Orient. Elle conduit à déléguer, de plus en plus souvent, des missions humanitaires internationales à des acteurs locaux et à contrôler les opérations à distance grâce aux nouvelles technologies de communication. Autrement dit, l’impartialité et la neutralité humanitaire, pas plus que l’indépendance, ne sont garantes de l’action et le statut d’humanitaire ne protège plus. Les humanitaires deviennent la cible d’individus qui ne s’embarrassent pas du Droit international humanitaire. Dans cette perspective, le lancement de la campagne du CICR (Comité international de la Croix-Rouge) « Healthcare in danger » 8, en 2014, insiste opportunément sur le recours aux principes éthiques en période d’urgence [ 13]. |
Les exigences d’un nouvel humanitaire S’adapter à des nouveaux besoins De nombreux rapports d’ONG, d’universités, des agences des Nations Unies convergent pour affirmer que les besoins humanitaires vont augmenter. Le rapport 2015 d’Oxfam cite des catastrophes plus fréquentes et destructrices en lien avec le dérèglement climatique [ 4] mais aussi la pression démographique. Le rapport State of the Humanitarian System [ 14] insiste sur le caractère moins urgent mais plus complexe des crises à venir, liées notamment aux conflits qui s’enlisent du fait de l’absence de solutions politiques. Le rapport du Humanitarian Horizons project [ 15], enfin, évoque des besoins d’ordre nouveau comme la croissance non contrôlée de zones périurbaines avec des populations à risques relevant davantage d’une action sociale locale. D’ailleurs, l’espace humanitaire traditionnel évolue, à commencer par la multiplication des ONG locales, confessionnelles ou communautaires. Comme leurs États, elles expriment la volonté d’assumer elles-mêmes l’aide de leurs populations dans leur propre pays et revendiquent d’avoir réellement les commandes en mains (Figure 2) [ 16].
 | Figure 2.
Prévention de la malnutrition en Afrique de l’Ouest. |
Recourir à des financements diversifiés En termes de moyens, le système international humanitaire n’a jamais été aussi bien doté. En 2014, il représente 25 milliards de dollars américains (USD), 4 480 ONG opérationnelles et 450 000 agents [ 14]. Les grandes fondations comme celle de Bill et Melinda Gates ou plus récemment celle lancée par le fondateur de Facebook, Mark Zuckerberg, agissent avec des financements considérables. À quoi s’ajoutent des moyens en nature ou en compétences fournis par les entreprises et leurs fondations dans des secteurs comme l’énergie, les télécoms ou les transports. Les forces armées mettent à disposition des moyens d’intervention essentiels en logistique et en hommes (pour répondre aux catastrophes naturelles, aux épidémies, etc.). Enfin, une source de financement, plus récemment introduite dans le monde humanitaire, est le recours à l’économie sociale et solidaire. Ainsi, la Croix-Rouge kényane, grâce à des investissements initiaux appropriés, a développé des activités génératrices de revenus lui permettant d’atteindre l’autonomie financière. Cette diversification des financements qui se traduit par de nouveaux moyens, contribue, de façon paradoxale, à renforcer l’irrationalité du système car chaque acteur possède ses motivations, ses normes et ses modalités d’intervention. La solution ne relève donc pas tant d’un problème d’argent que de la nécessité pour le système humanitaire de devenir compréhensible et de se réinventer [ 4]. Répondre aux crises par des solutions innovantes Ainsi, des assurances privées telle que l’African Risk Capacity (ARC) lancée par l’Union Africaine ont été créées pour couvrir les États contre les risques de catastrophes naturelles et les dégâts causés par des épisodes climatiques extrêmes. Ce mécanisme a permis de débloquer 25 millions USD pour des crises alimentaires au Niger, en Mauritanie et au Sénégal en 2014 [ 17]. Autre exemple, la définition d’un nouveau « transnationalisme » des ONG dont les « sections » des pays d’opérations s’émancipent avec leur propre gouvernance et leur collecte selon le modèle d’Oxfam 9 dans plusieurs pays. Des ONG africaines et « hybrides », mêlant savoirs et savoir-faire du Nord comme du Sud, innovent et des bureaux d’études des pays affectés se professionnalisent. L’ONG Alima affiche pour ambition de construire un réseau d’ONG africaines autour d’une plateforme d’ONG du Nord et du Sud [ 18]. De son côté, ENDA Tiers Monde est une organisation internationale créée au Sénégal en 1972 [ 19]. Elle est impliquée avec ses 14 antennes dans des actions sanitaire et sociale avec des résultats très encourageants. De même, deux ONG originaires du Bangladesh, Bangladesh Rural Advancement Committee (BRAC), devenue première ONG au monde avec plus de 100 000 employés [ 20], et Friendship, sont déjà présentes dans une dizaine de pays où elles font figure d’exemple à la fois par leurs objectifs, leurs moyens et leurs résultats. Il est d’ailleurs logique que les ONG du Sud soient les mieux à même de répondre aux besoins du Sud. Aussi, les agences des Nations Unies et les ONG internationales insistent de plus en plus sur la nécessité de développer les capacités des ONG locales afin qu’elles puissent répondre à leurs crises humanitaires. Pour faire face à des crises chroniques de plus en plus longues nécessitant des interventions de proximité dans la durée, les acteurs locaux et les sociétés civiles semblent les plus à même de réagir, d’innover et de changer le visage du monde. Elles expriment la réalité des attentes sur le terrain, rappellent les valeurs fondamentales, incarnent la diversité des opinions et ébranlent parfois l’ordre établi. Enfin, les diasporas sont de plus en plus invitées à participer au développement de leur pays d’origine. Développer les technologies et la formation, redistribuer les rôles Toutes ces évolutions sont en cours. L’épidémie à virus Ebola a montré combien « L’adieu à l’humanitaire » [ 21] n’était pas pour aujourd’hui tant il reste à faire pour renforcer les systèmes de santé et disposer d’une force d’intervention de qualité dans tous les pays. Mais les acteurs locaux disposent déjà de nombreuses avancées technologiques et médicales pour organiser les opérations autrement. Au Moyen-Orient, en Asie, en Afrique, le téléphone mobile révolutionne la communication, l’usage des réseaux sociaux informe et mobilise comme jamais. Cette évolution dépendra de la façon dont les occidentaux accompagneront la redistribution des rôles en devenant moins opérationnels et en se tournant davantage vers la coopération, le conseil technique et l’expertise. Mais elle dépendra aussi des nouveaux liens établis entre les pays émergents et les pays en voie de développement. Un véritable décloisonnement s’opère car la montée en puissance des acteurs du Sud nécessite des partenariats nouveaux ainsi que la formation de décideurs, de gestionnaires et de cadres compétents nationaux. Le Nord n’a plus, sur ces sujets, le monopole. |
La nécessité de l’éthique pour accompagner la transition Plusieurs arguments se conjuguent pour inscrire le recours à l’éthique au cœur des missions humanitaires si l’on prend bien garde de ne pas la confondre avec la morale, la déontologie ou le droit. La nouvelle conscience éthique, apparue après la Deuxième Guerre mondiale en réaction au génocide et la Shoah, replace la dignité de la personne au premier rang des valeurs de nos sociétés. En pratique, l’éthique exprime le questionnement inévitable suscité par des situations inédites qui imposent de nouveaux choix comme l’éthique biomédicale l’a démontré [29]. C’est pourquoi, face aux profondes mutations qu’elle rencontre, l’action humanitaire a, elle aussi, grand besoin d’éthique. De plus, si la similitude entre la médecine et l’humanitaire est manifeste au travers de leur mission commune de sauver des vies, elle l’est aussi du fait des relations asymétriques qu’elles engendrent entre le médecin et le patient comme entre l’acteur humanitaire et la personne affectée. L’un étant celui qui sait et décide, l’autre celui qui souffre et dépend. Il est donc nécessaire de rétablir l’égalité des échanges entre les personnes impliquées dans l’action humanitaire selon le modèle du respect du droit des patients et de leur dignité engagé dans le domaine de la santé [22]. D’autant que si les principes humanitaires instaurés à la suite d’Henry Dunant10 (humanité, impartialité, neutralité, indépendance) demeurent des principes fondateurs et universels, ils concernent surtout l’action des humanitaires eux-mêmes et moins directement les victimes. Il s’avère donc indispensable de mettre la personne affectée au cœur de l’action qui la concerne en faisant d’elle l’acteur de son combat [23]. Pour cela les quatre principes universels d’éthique biomédicale d’autonomie, de bienfaisance, de non-malfaisance et de justice [24] paraissent les plus adaptés pour permettre de rééquilibrer la relation entre l’acteur humanitaire et la personne souffrante [23]. Le principe d’autonomie affirme la liberté de chaque personne de décider pour elle-même et d’assumer la responsabilité de ses propres choix. De la souveraineté des États à la souveraineté individuelle, le principe d’autonomie constitue le seul garde-fou contre les dérives du paternalisme. Le principe de bienfaisance enjoint toujours de se soucier d’accomplir un bien en faveur d’autrui en s’assurant qu’il puisse reconnaître ce bien en tant que tel pour lui. Le principe de non-malfaisance doit concentrer l’action des humanitaires sur les risques qu’elle pourrait entraîner et dicte l’obligation de ne pas exposer la personne affectée au danger de subir un mal qui ne ferait pas sens pour elle. Le principe de justice concerne la justice distributive qui tend vers une intervention équitable pour tous, parfois même au-delà des seules populations concernées par l’action entreprise [25]. Il ouvre la discussion sur les inégalités de manière générale, notamment telles qu’elles sont traitées par Amartya Sen11 [26]. Il nous apparaît donc que l’approche éthique est la plus à même de guider l’action humanitaire afin de répondre à la revendication de souveraineté des États comme des personnes. Tout simplement parce qu’elle place la personne affectée au centre de toutes les actions qui s’engagent pour elle en respectant sa pleine autonomie. L’introduction de l’éthique dans la pensée comme dans les opérations humanitaires permettrait d’aborder plus sereinement les mutations profondes à venir grâce à des références communes. |
La notion de transition humanitaire, relativement récente, suscite de nombreuses réflexions. Elle apparaît comme un passage obligé entre un paradigme humanitaire qui s’essouffle et un nouveau système d’aide plus en lien avec les concepts de développement humain, de développement durable [27] et de changement social [28]. La compréhension de cette transition dans toute sa complexité doit mobiliser les savoirs des différentes régions du monde et se saisir des réalités de terrain où de nouveaux types d’intervention sont déjà à l’œuvre. Enfin, il s’agit de bien comprendre les opportunités offertes par cette période de transition et comment s’y investir. Quant à l’éthique humanitaire, elle doit s’affirmer plus concrètement sur le terrain. En outre, elle souligne le besoin d’un effort de recherche inédit en sciences humaines et sociales associant, certes les opérationnels, mais aussi anthropologues, sociologues, philosophes et juristes de différentes cultures pour tenter de mieux appréhender les conditions de la transition humanitaire. Aucune entreprise humaine ne peut progresser sans consacrer une part de ses efforts à la recherche et à l’innovation. L’action humanitaire n’échappe pas à la règle et l’enjeu en vaut la peine. |
Les auteurs déclarent n’avoir aucun lien d’intérêt concernant les données publiées dans cet article.
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