En France, la question de la politique pénale en matière de drogues a beaucoup focalisé l’attention ces derniers temps suite à la publication des conclusions de la Commission sénatoriale sur le narcotrafic en mai 2024 (Sénat, 2024b), et aux opérations « place nette » visant à démanteler les points de deal à partir de mars 2024, avec une médiatisation importante. Face à l’augmentation de la consommation et de l’offre des drogues en général, de la cocaïne en particulier, les enjeux d’une politique adaptée ainsi que la compréhension des échecs des politiques déjà mises en place en France et ailleurs se font toujours plus prégnants. L’objectif ici est de revenir à des questionnements auxquels il faudra apporter des réponses afin d’adapter la politique pénale aux dernières évolutions des marchés des stupéfiants et la rendre compatible avec les politiques de réduction des risques et des dommages sanitaires et sociaux. Après un point sur les dispositifs légaux tant internationaux que français en matière de stupéfiants, l’exploration de pistes alternatives à la politique pénale actuelle sera abordée, avec un focus particulier sur les expériences mises en pratique à l’étranger. Ces éléments amènent à évoquer la problématique souvent mal appréhendée – tant dans les textes que dans les actes – de l’articulation entre répression de l’offre et traitement de la demande (de prévention, de soins, etc.). Au regard de ces réflexions, la question des résultats que l’on cherche véritablement à atteindre à travers la mise en œuvre d’une politique pénale relative aux stupéfiants s’avère incontournable.

La politique de prohibition des substances stupéfiantes s’inscrit dans un contexte largement influencé par les institutions internationales, au premier rang desquelles les Nations unies, ainsi que par la politique de « guerre à la drogue » (war on drugs) lancée par le président américain Richard Nixon en 1971. Le cadre général est donc international puis se décline selon les pays.

Trois grandes conventions internationales élaborées sous l’égide des Nations unies façonnent la réponse des États signataires à la question des stupéfiants :

• la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 qui vise à fixer un cadre international commun aux 188 États signataires1 afin de lutter plus efficacement contre la production et le commerce de produits stupéfiants dont la liste est établie ;

• la Convention sur les substances psychotropes de 1971 qui vient appuyer le durcissement de la politique anti-drogue des États-Unis2 et vise notamment l’harmonisation internationale de la catégorisation des substances dites psychotropes, en particulier cela permet aux 183 États signataires d’intégrer la problématique des drogues de synthèse ;

• la Convention des Nations unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes de 1988 qui est ratifiée par 192 parties, dont l’Union européenne, et qui introduit la criminalisation du blanchiment de l’argent sale3 .

Ces conventions fixent des règles pour instaurer des mesures pénales en réponse à des actes soupçonnés de constituer des infractions liées aux drogues. Ces mesures pénales sont présentées comme devant respecter le principe dit de proportionnalité : la lourdeur des peines doit refléter la gravité des infractions, ce qui amène notamment à distinguer trafic, détention et usage de stupéfiants. À ce titre, l’usage de stupéfiants peut donner lieu non à des condamnations ou à des peines d’incarcération mais à des mesures de substitution dans une optique de traitement, d’accompagnement, de post-cure, de réadaptation et de réinsertion sociale.

Le droit français en matière de stupéfiants est généralement considéré comme l’un des plus sévères d’Europe malgré des inflexions, au moins dans les textes, ces dernières années. Là encore, quelques textes clefs méritent d’être mentionnés (OFDT, 2022 ; Gautron et Obradovic, 2023) :

• la loi n^o 70-1320 du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte contre la toxicomanie et à la répression du trafic et de l’usage illicite des substances vénéneuses4  : elle reprend le principe de proportionnalité en imposant que les peines prononcées soient fonction de la gravité des infractions constatées. Cette gradation de la gravité porte sur les actes et non sur les substances puisqu’aucune distinction n’est établie entre les différentes drogues. La cocaïne est donc ici considérée au même titre que tous les autres stupéfiants. Cette loi introduit également la possibilité de recourir à l’injonction thérapeutique : il s’agit d’une alternative aux poursuites qui est confiée aux parquets ; pour l’usager, elle présente l’avantage d’être suivie d’un classement sans suite à condition d’accepter un accompagnement médical ;

• la loi n^o 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale5  : cette loi n’est pas spécifiquement consacrée à la question des stupéfiants mais, comme son nom l’indique, vise à améliorer l’efficacité de la procédure pénale, y compris en renforçant pour certaines infractions les mesures alternatives. Elle introduit ainsi pour le parquet la possibilité de prononcer une orientation sanitaire et sociale, à savoir la prise de contact par l’usager avec une structure sanitaire pour un simple rendez-vous, à justifier par la transmission d’une attestation de présence ;

• la réforme de 2019 et l’introduction de l’Amende forfaitaire délictuelle (AFD)6 pour usage de stupéfiants : ce dispositif a été mis en place et permet aux services de sécurité d’adresser directement sur le lieu de l’infraction une amende aux usagers de stupéfiants plutôt que d’ouvrir une procédure en commissariat de police ou en brigade de gendarmerie qui serait transmise ensuite à la justice. Ce dispositif, uniquement à destination des majeurs non-récidivistes et auteurs de la seule infraction d’usage de stupéfiants, modifie radicalement la réponse pénale et le traitement des infractions pour usage des stupéfiants dans la pratique des services de police et de gendarmerie (SSMI, 2022). Cette option est laissée à l’appréciation des forces de l’ordre lors de l’interpellation d’une personne faisant usage ou détenant de faibles quantités de drogues (jusqu’à 5 grammes pour la cocaïne). La délivrance d’une AFD pour usage de stupéfiants suppose la reconnaissance de l’infraction par le mis en cause et est inscrite au casier judiciaire de la personne.

Les différents textes établissent, toujours en lien avec l’obligation du respect de la proportionnalité, une différence majeure entre l’usage illicite de stupéfiants et le trafic de stupéfiants.

Pour synthétiser, en matière d’usage illicite de stupéfiants, il existe trois types de réponse pénale et le choix de l’option se fait au cas par cas. L’AFD pour usage de stupéfiants a déjà été présentée et se situe entre 150 euros en cas de paiement immédiat et 450 euros en cas de paiement différé. Elle n’implique pas en parallèle d’orienter l’individu vers une structure sanitaire. D’autres alternatives aux poursuites peuvent être décidées, cette fois par le procureur de la République, et se déclinent avec ou sans inscription au casier judiciaire. Au rang des alternatives sans inscription au casier judiciaire de la personne, se trouve le rappel à la loi (remplacé depuis le 1^er janvier 2024 par l’avertissement pénal probatoire7 ) par le délégué du procureur, l’orientation vers une structure sanitaire sociale ou professionnelle, le stage ou la formation dans un organisme sanitaire, social ou professionnel ainsi que l’injonction thérapeutique. En revanche, les mesures dites de composition pénale (amendes de composition pénale8 , travail non rémunéré au profit d’une collectivité pour un maximum de 60 heures, certaines injonctions thérapeutiques, la réalisation aux frais de l’usager d’un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de stupéfiants) n’annulent pas l’inscription au casier judiciaire. Cette nuance est importante, comme évoqué plus loin, en matière de risque de stigmatisation de l’usager condamné. Enfin, troisième et dernière option, des poursuites judiciaires peuvent être engagées et déboucher, sur décision d’un juge et selon la gravité des faits, sur une ordonnance pénale (à savoir une procédure simplifiée avec jugement sans comparution de la personne, condamnation à une peine d’amende et/ou une peine complémentaire, sans emprisonnement), sur une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, sur une peine d’emprisonnement pour une durée maximale d’un an et/ou une peine d’amende de 3 750 euros maximum. Les peines peuvent être assorties d’un sursis. Pour l’emprisonnement, un sursis probatoire peut être accordé en étant assorti d’obligations telles qu’une obligation de soins. Quel que soit le produit, la moitié de ceux pour lesquels un abus ou dépendance était mentionné dans le dossier ont été condamnés à un emprisonnement ferme (53,2 %), surtout parmi les consommateurs d’opiacés ou de cocaïne basée (83,3 %), dans une moindre mesure de cocaïne poudre (54,8 %) (Gautron et Obradovic, 2023). Dans certains cas, la peine s’accompagne d’une suspension du permis de conduire (l’infraction routière étant par ailleurs plus lourdement sanctionnée en cas de conduite sous l’influence de stupéfiants), voire de l’interdiction d’exercer certaines activités. Consommer d’autres drogues multiplie la probabilité de poursuites pénales par deux (Gautron et Obradovic, 2023), surtout lorsqu’il s’agit d’opiacés, de cocaïne basée ou de cocaïne poudre.

Le trafic de stupéfiants est traité aux articles 222-34 et suivants de notre Code pénal9 et établit également des degrés différents de gravité et donc de sanctions suivant l’implication des personnes. Diriger un groupe criminel qui a pour objet la production, fabrication, importation, exportation, transport, détention, offre, cession, acquisition ou emploi illicites de stupéfiants est un crime passible de la réclusion criminelle à perpétuité et de 7 500 000 euros d’amende en vertu de l’article 222-34 du Code pénal. La production et/ou la fabrication illicite(s) de stupéfiants sont également des crimes passibles, eux, de 20 ans de réclusion criminelle et d’une amende de 7 500 000 euros. En présence de la circonstance aggravante de la bande organisée, la peine d’emprisonnement peut atteindre 30 ans (art. 222-35 du Code pénal). La participation à l’exportation et/ou à l’importation illicites de stupéfiants fait encourir une peine de 10 ans d’emprisonnement et une amende de 7 500 000 euros ; la réclusion criminelle peut être poussée à 30 ans si, à nouveau, les faits sont commis en bande organisée (art. 222-36 du Code pénal). Des infractions liées au trafic de stupéfiants sont considérées comme moins graves et rentrent dans la catégorie des délits et non des crimes, avec des peines associées moins lourdes. Ainsi, le transport, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition ou l’emploi illicite(s) de stupéfiants (trafic) sont des délits passibles de 10 ans d’emprisonnement et de 7 500 000 euros d’amende (art. 222-37 du Code pénal). Des peines équivalentes sont également prévues en cas de délivrance de stupéfiants au moyen d’ordonnances fictives ou de complaisance, ou de facilitation, par quelque moyen que ce soit, d’usage illicite de stupéfiants (art. 222-38 du Code pénal). Enfin, la cession ou l’offre illicite de stupéfiants à une personne en vue de sa consommation personnelle constitue un délit passible de 5 ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, peine aggravée à 10 ans de réclusion lorsque les stupéfiants sont, notamment, offerts ou vendus à des mineurs (art. 222-39 du Code pénal).

La volonté d’attaquer l’offre de stupéfiants et donc les membres des organisations criminelles justifie l’adoption de techniques spéciales d’enquête pour les affaires de stupéfiants comme des garde-à-vue pouvant durer 96 heures (au lieu de 48 heures), le recours à des livraisons surveillées, le recours à des balises, des sonorisations et écoutes téléphoniques. La loi inclut désormais aussi la confiscation des avoirs criminels, même lorsque le lien avec l’infraction n’est pas directement établi.

Si les textes existent, il importe de se pencher également sur leur mise en œuvre et sur l’éventuel décalage entre l’existence de dispositifs et la possibilité concrète d’y recourir. Les données sont globalement difficiles à obtenir. Celles qui suivent proviennent du document Cadre légal 2022 de l’Observatoire français des drogues et des tendances addictives (OFDT, 2022), et reprennent les chiffres communiqués par le ministère de la Justice en 2020.

Globalement, les condamnations prononcées pour infraction à la législation sur les stupéfiants en tant qu’infraction principale (unique ou multiple) s’élevaient à environ 50 000 toutes drogues confondues, soit 11,5 % de l’ensemble des infractions inscrites cette année-là au casier judiciaire.

Il est à noter que la majorité des procédures pour infraction à la législation sur les stupéfiants concerne l’usage illicite de stupéfiants, à hauteur de 54 % des cas. Cette tendance n’est pas nouvelle puisque les interpellations pour usage simple ont plus que doublé ces vingt dernières années en France métropolitaine. Les infractions à la législation sur les stupéfiants pour détention-acquisition constituent 42 % des cas, l’offre et la cession 3 %, le commerce et le transport 1 %, les autres infractions sont marginales. Ces statistiques révèlent une capacité plus grande à sanctionner l’usager que le trafiquant. Les infractions d’usage donnent principalement lieu à des amendes (77 % des cas en 2020).

L’introduction de l’AFD pour usage de stupéfiants a également exercé un impact sur les rappels à la loi puisque ceux-ci sont passés de 41 026 en 2019 à 15 470 en 2021. Elle a participé aussi à l’accentuation d’une tendance amorcée dans les années 2010, à savoir le recul des injonctions thérapeutiques (elles étaient 2 530 en 2012 et ne sont plus que 840 en 2021 dans un contexte, rappelons-le, d’augmentation du nombre d’usagers et des interpellations). Il en va de même pour le recours aux orientations sanitaires et sociales qui avaient pourtant connu une progression importante à partir de 2004, mais qui diminuent ces dernières années (passant de 9 721 en 2012 à 4 222 en 2021).

En somme, même si les textes juridiques ont introduit, au-delà de la dimension répressive pour le trafic de stupéfiants, des espaces pour une reconnaissance de l’usager en tant que personne à qui proposer des soins (injonctions thérapeutiques, orientations sanitaires et sociales, stages de sensibilisation), la pratique récente tend à s’éloigner de cette voie. L’introduction en 2019 de l’AFD pour usage de stupéfiants, sans en être la cause exclusive, semble avoir contribué à ce recul en matière sanitaire et de prévention des risques. L’AFD pour usage de stupéfiants devient une solution de remplacement qui, si elle sanctionne l’usager, ne lui propose aucune option en matière de traitement de l’addiction.

Le constat global est celui d’un échec de ces politiques en matière de stupéfiants puisque les trafics de stupéfiants sont en constante augmentation et que de nouveaux marchés se développent.

Le trafic de stupéfiants, comme le précise le chapitre dédié aux marchés et approvisionnements dans cette expertise, est en augmentation tant pour la consommation que pour la production, et ceci en particulier pour la cocaïne. En effet, le marché de la cocaïne monte en puissance avec une offre démultipliée et une demande en augmentation constante, surtout en Europe, et spécifiquement en France (Obradovic, 2023).

La remise en cause des résultats de la « war on drugs » combinée à la montée des voix contestataires soit de la prohibition en elle-même soit de la visée purement répressive des politiques anti-drogue ont mené à l’exploration de pistes alternatives en matière de lutte contre les usages. Cela s’est traduit symboliquement par une inflexion du discours onusien, soutenu notamment par la France, qui fait désormais ouvertement référence aux droits humains. D’un point de vue pratique, cela passe par un retour des préoccupations d’ordre sanitaire et social avec un travail d’élaboration de nouveaux concepts tels que la décriminalisation et la déjudiciarisation. Ces explorations peuvent cependant déboucher sur une confusion des termes (les nuances étant parfois ténues entre les concepts) et, plus encore, par un décalage problématique entre théorie et mise en pratique effective de ces concepts.

L’United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), l’organe des Nations unies dédié à la lutte contre les drogues et le crime, a ces toutes dernières années nuancé sa position en matière de stupéfiants de manière à intégrer la question des droits humains. Ainsi dans son rapport de 2021, il appelle à promouvoir des alternatives à la sanction en cas d’interpellation en lien avec les infractions afférentes aux stupéfiants (UNODC, 2021). Il souligne que ces alternatives peuvent être déclinées avant, pendant et après le procès. En cela, l’UNODC s’inscrit dans le nouveau cadre promu par les Nations unies en faveur d’un assouplissement des politiques pénales. Les Nations unies appellent en effet à des réformes autour de trois axes : tout d’abord, l’imposition de peines proportionnées et individualisées, ce qui constitue plus un rappel qu’une nouveauté en soi ; ensuite, le développement de mesures de substitution en cas d’infraction mineure en lien avec les stupéfiants afin d’éviter le recours à la condamnation et à la sanction ; enfin, la dépénalisation des actes protégés par le droit international des droits de l’Homme (United Nations General Assembly, 2023). Cette approche équilibrée est soutenue par la France et a été réaffirmée lors du World Drugs Day de 2024 par les Experts des droits humains des Nations unies avec un plaidoyer en faveur de l’adoucissement des sanctions en lien avec l’usage de stupéfiants ainsi qu’un appel à tenir compte des communautés qui tirent un revenu de la culture de matières premières telles que le pavot et la coca (UN Human Rights experts, 2024).

Il est ainsi observé, au moins au niveau des intentions, un retour des préoccupations sanitaires et sociales dans les principes orientant la lutte contre les stupéfiants. Alors que la répression dans les faits tend à frapper plus fréquemment les usagers que les trafiquants, la littérature scientifique insiste sur la nécessité, d’un point de vue sanitaire, de passer de la vision du consommateur délinquant à celui de consommateur à usage récréatif ou malade (Heidari et coll., 2023).

Cette préoccupation sanitaire rejoint une préoccupation d’ordre social et criminologique. Le fait d’éviter le passage par un emprisonnement, une condamnation et/ou une sanction pénale limite la stigmatisation de l’usager, l’inscription de la peine au casier judiciaire pouvant entraver la recherche d’un emploi, ou la réinsertion et susciter des réactions de rejet dans l’entourage de la personne. De façon plus générale, le retour des préoccupations sanitaires et sociales souligne que la réponse répressive telle qu’elle fonctionne actuellement n’apporte pas de solution aux troubles de l’usage de substances et aura tendance à aggraver les conditions déjà précaires (pauvreté, exclusion, sans-abrisme…) caractérisant souvent les personnes interpellées parce que visibles dans l’espace public.

La principale référence afin de tenir compte de ces préoccupations sanitaires et sociales tient dans le terme de décriminalisation, un terme cependant non univoque dans la mesure où il peut se décliner de diverses façons selon les expériences tentées à travers le monde. Pour Brisson et coll. (2021), il existerait trois façons de décriminaliser l’usage de stupéfiants. La première vise à éliminer purement et simplement l’infraction criminelle soit officiellement en retirant complètement ou partiellement la sanction du Code pénal en cas de possession d’une quantité limitée de substances prohibées (c’est le cas pour toutes ces substances en République tchèque), soit officieusement en autorisant les procureurs à ne pas sanctionner (comme c’est le cas pour le cannabis aux Pays-Bas). Une deuxième forme de décriminalisation consiste à ajouter un régime de contraventions sans pour autant éliminer la sanction criminelle comme aux États-Unis, en Australie et en Italie. La troisième façon de procéder passe par le remplacement des sanctions criminelles par d’autres formes de sanctions (contraventions, amendes, etc.) ou par un mécanisme de prise en charge socio-sanitaire. À chaque fois, la décriminalisation peut résulter d’un processus de jure avec transformation de la loi comme au Portugal ou d’une évolution acceptée des pratiques (processus de décriminalisation de facto) comme dans le cas du programme « Law Enforcement Assisted Diversion » (LEAD)10 aux États-Unis.

La non-univocité du terme décriminalisation ainsi que la multitude de réalités qu’il peut englober ont favorisé une réflexion sur les concepts et sur ce que des nuances dans les termes peuvent signifier en termes d’objectifs poursuivis prioritairement. C’est ainsi le sujet d’un travail plus spécifique autour de ces notions au Canada et au Québec, en particulier dans le cadre de l’Institut national de santé publique du Québec (Brisson et coll., 2023). Selon ces auteurs, les pistes à explorer afin de réformer la politique pénale en matière de stupéfiants sont au nombre de trois, à savoir la déjudiciarisation, la décriminalisation et la légalisation. À chaque piste correspond un objectif spécifique. La déjudiciarisation ne remet pas en cause la prohibition et ne rejette pas forcément tout contact avec le système judiciaire. Au Canada, cela se concrétise par le traitement dit alternatif de certaines infractions (ententes avant procès, traitement des dossiers au niveau de la collectivité plutôt que de la justice pénale, allègement des peines, traitement des dossiers par la police sans passage par la justice). Ce qui anime le choix de la déjudiciarisation, c’est d’apporter un soutien à des personnes vulnérables d’un point de vue sanitaire et social tout en ne banalisant pas l’usage de stupéfiants. Ledit soutien se manifeste par un allègement des peines traditionnellement infligées et par une limitation de l’inscription au casier judiciaire afin de contrecarrer le risque de stigmatisation des personnes. Une autre piste porte sur la décriminalisation de la possession de drogues via l’application de sanctions non criminelles (moindre sévérité), voire des orientations vers des structures de santé ou sociales. La décriminalisation peut encore une fois prendre une forme de jure en étant inscrite dans la loi ou bien se faire de facto par modification des pratiques policières ou judiciaires. Là aussi prévaut la volonté de ne pas banaliser l’usage des stupéfiants tout en diminuant le risque de stigmatisation des personnes afin de favoriser leur accès aux soins et aides. Avec la légalisation, en revanche, le comportement cesse d’être illégal puisque l’usage est autorisé (éventuellement sous condition d’âge, de quantité, de nature récréative ou thérapeutique de l’usage, de lieu de consommation…) mais au sein d’un cadre légal portant sur la production, la distribution et l’usage. Il ne s’agit donc pas d’une libéralisation puisque les activités autour du produit sont régulées ou réglementées. La voie de la légalisation est généralement envisagée pour le cannabis, elle ne l’est pas pour la cocaïne selon le principe de la différence perçue par le grand public entre drogues « douces » et drogues « dures » – non pertinent ni reconnu pénalement en France puisque, comme mentionné précédemment, la législation n’établit pas de distinction entre les différentes drogues. La question de la légalisation qui revient très régulièrement dans le débat français est d’autant moins envisagée que les effets négatifs de la consommation sont visibles, comme dans le cas de la cocaïne basée par exemple (Vaivre-Douret et Gaucher, 2023). Dans les pays qui l’ont expérimentée, la légalisation du cannabis n’a pas montré de diminution de la prévalence de son usage (Melchior et coll., 2019 ; Scheim et coll., 2020 ; Farrelly et coll., 2023 ; Pawar et coll., 2024).

L’inflexion des politiques répressives afin d’intégrer de jure ou de facto des orientations sanitaires et sociales est observée dans différents pays en matière d’usage de stupéfiants. Pourtant, pour une appréciation raisonnée de l’impact de cette inflexion, il est important de noter qu’un décalage reste possible entre le discours et les pratiques. Or ce décalage peut produire des incohérences contreproductives qui, finalement, ne permettent pas d’atteindre, ou pas de façon aussi efficace que possible, les objectifs en termes de réduction des risques.

Hayashi et coll. soulignent ainsi en 2023, comment, dans le cas de la ville de Vancouver, une politique de dépénalisation pour les usagers peut s’avérer incohérente dans sa mise en œuvre avec une volonté de protéger les consommateurs (Hayashi et coll., 2023). Dans les faits, les policiers, dans le cadre de cette dépénalisation, peuvent procéder en tout arbitraire à la saisie des substances stupéfiantes tout en n’arrêtant pas leurs détenteurs et en ne les sanctionnant pas. Or, constatent les auteurs, les usagers en cas de saisies vont souhaiter se réapprovisionner en drogues. Les pratiques policières observées à Vancouver finissent donc par pousser les usagers vers des interactions plus fréquentes avec les dealers avec les risques que cela engendre pour leur sécurité. Par ailleurs, les saisies frappent plus souvent les populations déjà défavorisées, ce qui pose un problème de justice et peut également pousser ces usagers à d’autres actes illégaux (vols, éventuellement avec violence, prostitution…) parfois dangereux d’un point de vue sanitaire afin de pouvoir acheter à nouveau de quoi consommer. La dépénalisation sans interdiction officielle des saisies policières conduit donc potentiellement à des effets délétères.

En France, des questionnements sont retrouvés quant à l’applicabilité des textes lorsque le volet des actions de réduction des risques et des dommages est mis en place. Ainsi, l’ouverture de haltes soins addictions (HSA), notamment pour la consommation de cocaïne basée en Île-de-France (afin de proposer des soins de base ; de permettre la consommation dans des conditions d’hygiène adaptées avec du matériel stérile ; et de favoriser l’orientation des usagers vers des structures de soins somatiques, psychiatriques et de traitement des troubles de l’usage), ne produit pas l’effet espéré dans la mesure où ces salles ne peuvent être gérées correctement par le réseau Gaïa sans qu’il leur soient fournis les moyens suffisants pour assurer réellement de telles missions (Avril, 2023).

Il en va de même pour les injonctions thérapeutiques qui, si elles sont prévues par les dispositifs français de lutte contre les stupéfiants, sont peu et de moins en moins utilisées. Gautron et Obradovic en 2023 donnent deux grandes explications à cette contradiction alors même que le discours soulignant les échecs de la répression est mis en avant (Gautron et Obradovic, 2023). Une première explication tient à la question des moyens : pour être praticables, les injonctions thérapeutiques requièrent l’existence de structures partenaires extra-judiciaires (ex. : soins, cellules d’écoute et d’information). Or ces dernières sont trop peu nombreuses face à une population d’usagers elle-même en croissance et sont inégalement réparties sur le territoire. Il existe donc des inégalités de traitement entre les usagers selon les juridictions. La seconde explication tient plus aux motivations orientant le choix entre les différentes réponses possibles à apporter en cas d’interpellations pour usage de stupéfiants. L’imposition d’une logique comptable ou politique du chiffre est peu favorable à la mobilisation de dispositifs alternatifs de moyen ou long terme impliquant une chaîne d’acteurs. Le rappel à la loi et l’AFD pour usage de stupéfiants deviennent comparativement des instruments plus attractifs : rapides et peu coûteux, ils permettent en plus d’augmenter le taux de réponse pénale, sans pour autant déployer de grands moyens.

Ex-ante, les expériences alternatives visant l’aide à la sortie de l’addiction peuvent avoir des incidences de long terme si l’on considère le risque accru de transmission d’une attitude addictive à l’entourage. Les dispositifs d’aide doivent dans ce cas être pensés comme effectifs à un double niveau et avec des effets à temporalité longue : au-delà de l’usager soigné pour troubles de l’addiction, c’est aussi un schéma de prévention qui se met en place pour limiter les risques d’imitation chez les enfants, adolescents et jeunes adultes. De façon plus modeste, les dispositifs mettant l’accent sur la sensibilisation aux risques et sur les traitements de l’addiction peuvent se focaliser non sur un renoncement complet à la consommation mais sur une forme de rationalisation de cette consommation, de manière à limiter les risques pour soi et pour autrui. C’est tout particulièrement le cas de la conduite sous l’emprise de stupéfiants. Une étude italienne portant sur la période 2019-2022 (Poetto et coll., 2024) souligne cette banalisation : suite à des tests aléatoires, 9 % des conducteurs ont été testés positifs à une ou plusieurs substances (test confirmé par un second). Il s’agissait de cannabis dans 72 % des cas et de cocaïne dans 41 % des cas, le poly-usage étant possible, les auteurs notant que les chiffres sont en augmentation sur la période et que la population concernée est plutôt jeune et masculine. Des campagnes de prévention autour des risques de la conduite sous substance peuvent constituer des facteurs de dissuasion de l’entrée dans la consommation ; la sensibilisation des usagers peut aussi viser à amener le consommateur à ne pas prendre le volant après usage.

Le développement d’une politique des drogues qui ne soit pas exclusivement répressive à l’encontre de l’usager peut aussi chercher à prévenir certains risques et à orienter l’usager vers des conduites moins dangereuses pour lui-même et pour autrui. Là encore, les expériences et les outils sont extrêmement variés et s’appuient parfois sur des formes d’empirisme laissant aux acteurs de terrain une marge d’appréciation sur la conduite à tenir. Par exemple, au Canada depuis 2017 avec le Good Samaritan Drug Overdose Act11 , les policiers qui sont souvent en première ligne en cas d’overdoses sur l’espace public ou suite à des appels à l’aide détiennent de la naloxone12 à administrer. Des entretiens réalisés auprès de certains d’entre eux montrent que, malgré une forme de défaitisme et un sentiment d’impuissance, beaucoup adhèrent à un rôle d’aide aux usagers en détresse et de protection des éventuels témoins et des équipes médicales appelées en renfort (Xavier et coll., 2023). Le recours spécifique à la naloxone ne convient qu’aux overdoses aux opioïdes (par exemple, l’héroïne et le fentanyl) et n’est donc pas transposable à l’usage de cocaïne. Cependant, l’expérience parait indiquer l’adhésion des forces de l’ordre à une mission d’aide. Une politique cherchant à limiter les overdoses et à promouvoir un usage plus sûr des stupéfiants peut également s’appuyer sur un accès facilité aux appareils d’analyse des drogues dont la spectrométrie afin d’analyser le contenu desdits produits : qualité, degré de pureté, produits de coupage sont autant d’éléments qui influent sur les effets des drogues sur les usagers (Carroll et coll., 2022). Il s’agit d’appareils coûteux mais le véritable problème est à nouveau celui de la cohérence avec l’orientation globale des politiques des drogues. Si celle-ci privilégie la répression de l’usage, il est compliqué de conférer un statut juridique officiel aux services dits d’analyse des drogues13 . L’infléchissement des politiques répressives contre les usagers peut également être pensé en ciblant des populations particulièrement touchées et/ou dont la consommation peut avoir une répercussion directe sur d’autres. Dans les catégories fréquemment évoquées, il faut considérer en particulier les femmes, souvent victimes – notamment lorsqu’elles sont issues de milieux défavorisés – d’abus en lien avec leur consommation de stupéfiants (agressions, viols, prostitution en échange de produits) et, parmi elles, les femmes enceintes également très vulnérables. La population carcérale figure aussi parmi les cibles évoquées (Rêgo et coll., 2021 ; The Lancet, 2023). Enfin, le recours à la télésanté lors de la crise sanitaire liée à la Covid-19 a, selon l’UNODC en 2023, exercé un impact positif dans les pays à revenu élevé sur les suivis médicaux des usagers de drogues : globalement, ces dispositifs en distanciel ont permis d’observer moins de décrochage et de stigmatisation ; les usagers ont également eu plus de facilité à gérer le temps et à assumer un face-à-face moins direct (UNODC, 2023).

Valorisation de la dimension positive et non seulement répressive des forces de l’ordre, recours facilité à l’analyse de drogues, ciblage des populations vulnérables et développement d’une offre de soins à distance semblent donc des pistes à explorer pour asseoir de façon concrète des actions alternatives à la répression et à visée préventive.

Dans l’évocation des politiques alternatives à la répression en Europe, le cas portugais occupe une place centrale, d’autant plus que le recul sur ce modèle est désormais suffisant pour commencer à en tirer des conclusions. Dans les grandes lignes, le Portugal a mis en place en 2001 une forme de dépénalisation des drogues, quelles qu’elles soient. En parallèle, ont été créées des Commissions de dissuasion de la toxicomanie. L’expérience portugaise a pu être présentée comme une référence et a fait l’objet d’études quant à l’opportunité de l’exporter dans d’autres pays. Cependant, les dernières études présentent un bilan plus mitigé (Luty, 2016 ; Brisson, 2020 ; Obradovic et Saint-Vincent, 2021 ; Rêgo et coll., 2021 ; Llanes et Zuleta, 2022).

Les effets initiaux ont globalement été positifs pendant la première décennie. En particulier, une baisse du coût social lié aux drogues ainsi qu’une réduction de la population pénale et une diminution des niveaux d’usage de stupéfiants prohibés hors cannabis ont été constatées. Un résultat important semble acquis sur la longue durée, à savoir la baisse des dommages liés à la consommation de drogues par voie intraveineuse avec une répercussion à la baisse sur le nombre de décès pour syndrome d’immunodéficience acquise (sida) et sur le nombre de nouveaux cas détectés d’infection par le virus de l’immunodéficience humaine (VIH). Même chez les usagers conservant une pratique d’injection des substances, les taux de VIH diagnostiqués sont en diminution considérable, surtout comparativement à la situation d’autres pays de l’Union européenne. Un autre effet positif – plus marginal peut-être – est que, contrairement à certaines craintes exprimées, la dépénalisation en un seul pays n’a pas donné lieu à un narco-tourisme drainant des usagers de stupéfiants vers le Portugal.

Le bilan de la décennie suivante parait cependant plus mitigé. Il est en particulier rapporté une augmentation de l’usage de cannabis, tendance accentuée depuis 2019 et à l’œuvre également à l’échelle européenne. Cette augmentation semble ne pas concerner la tranche d’âges entre 15 et 24 ans qui se détourne de la consommation de cannabis et de cocaïne au profit d’autres substances telles que l’ecstasy et les amphétamines. Autre donnée préoccupante, chez les jeunes de 15-16 ans pour la période 1995-2015, la prévalence de l’usage à vie de l’ensemble des substances illicites est à la hausse et les données portugaises sont plus élevées que celles relevées dans plusieurs autres pays européens. Par ailleurs, le taux de mortalité lié à l’usage de substances psychoactives illicites connait un regain avec une augmentation des cas d’overdoses. La diminution des décès constatée en début de période n’est donc pas confirmée sur la durée. Il apparait même en parallèle une augmentation des taux d’homicides liés aux stupéfiants de l’ordre de 28,7 à 34,2 % (Llanes et Zuleta, 2022). En somme, du point de vue de la demande de stupéfiants, l’objectif de diminuer la consommation à haut risque, les troubles de l’usage et la consommation par injection n’est que partiellement atteint. Du point de vue de l’offre de stupéfiants, le bilan est complexe à établir dû au manque de données. Les infractions présumées pour trafic de stupéfiants sont à la baisse – mais peuvent ne refléter que l’activité des services de répression – et les précisions concernant les saisies de substances sont inexistantes. Par conséquent, il est impossible de statuer véritablement sur l’objectif de réduction de la criminalité alors que certains plaident pour une décriminalisation de la distribution (Luty, 2016). Ce bilan en demi-teinte est par ailleurs compliqué par les nouveaux défis que pose la multiplication des produits stupéfiants proposés aux consommateurs. Le contexte économique n’est pas non plus favorable puisque les restrictions budgétaires massives engendrées par la crise économique traversée par le Portugal ont entravé les investissements dans l’offre de soins et de prévention. Ainsi la création des Commissions de dissuasion de la toxicomanie n’a pas pu s’appuyer sur une diversification et une potentialisation des services de santé. La question du décalage entre l’esprit des textes et les moyens mis en œuvre se manifeste à nouveau.

Ces études ne plaident donc pas véritablement en faveur d’une reproduction du modèle portugais dans d’autres pays. C’est notamment la conclusion du rapport Brisson de 2020, étude commanditée pour évaluer l’opportunité d’importation du modèle au Canada (Brisson, 2020). La question de la reproductibilité est d’ailleurs renforcée par la vision institutionnelle : l’inflexion de la position portugaise en matière de dépénalisation de la consommation de stupéfiants résulte d’une configuration institutionnelle très spécifique au moment de sa mise en œuvre, ce qui a permis la réussite du processus d’innovation politique (Moury et Escada, 2023). Cette configuration n’est pas forcément exportable.

Dans une perspective de déjudiciarisation de l’usage de stupéfiants, le Canada a institué la possibilité de créer des Tribunaux de traitement des toxicomanies (TTT). Le premier a été mis en place en 1998 à Toronto. L’objectif poursuivi est de réduire la criminalité découlant de la toxicomanie en offrant aux usagers dépendants et délinquants des traitements sous le contrôle des tribunaux et avec le soutien de services communautaires. Ces dispositifs nécessitant un financement non négligeable ont fait l’objet d’une évaluation par le Centre canadien sur les dépendances et l’usage de substances (CCDUS) (CCSA, 2023). Le bilan déplore un manque d’informations permettant d’apprécier la diminution des comportements criminels et de l’usage de substances suite à l’action des TTT. Malgré des résultats positifs en matière de taux de récidive et d’usage des substances, les auteurs émettent de gros doutes sur la véracité de ces résultats annoncés par diverses études. Pour ce qui est de la réduction des taux d’incarcération et des coûts, les connaissances sur la baisse des taux d’incarcération sont jugées insuffisantes. Dans l’ensemble, le bilan diffère selon la peine qui aurait été infligée au toxicomane en l’absence de TTT. Les économies potentielles engendrées par les TTT iraient de 20 % à 88 % par rapport à une peine d’emprisonnement ; en revanche, dans le cas d’une peine de probation, les TTT s’avéreraient beaucoup plus coûteux.

La Suisse est également entrée dans une nouvelle optique ancrée autour de la notion de « régulation ». Encore à ses débuts, cette nouvelle orientation repose sur quatre piliers : la prévention, la thérapie, la réduction des risques et la répression (CFANT, 2022). Il s’agit d’éviter l’entrée dans la consommation de produits psychoactifs en particulier chez les jeunes (logique de prévention), de permettre aux consommateurs adultes de consommer en connaissance de cause (information), de faciliter l’accès à des offres de traitement (aide au sevrage) ou à des offres de réduction des risques et de contrôler strictement les pratiques commerciales nocives pour la santé. La capacité de la Suisse à atteindre ces objectifs reste à évaluer et il manque des informations sur le déploiement concret de ces quatre piliers et sur leur financement.

Depuis 1976, les Pays-Bas ont de facto opté pour une politique de tolérance en matière de drogues dites « à risque acceptable »14 . L’autorisation des coffee shops pour l’achat et la consommation personnelle de cannabis avait pour objectif à la fois de favoriser le démantèlement des réseaux clandestins d’approvisionnement en drogues dites « à risque acceptable » et de faire baisser la consommation de drogues dites « à risque inacceptable ». Les peines prononcées en matière d’infraction à la législation sur les stupéfiants aux Pays-Bas sont devenues très faibles et les procédures portées à terme beaucoup moins nombreuses. Pour les forces de l’ordre, la priorité a été donnée aux atteintes aux personnes et à leur propriété (homicides, agressions physiques, vols et cambriolages…) plutôt qu’à la répression de la circulation de marchandises illégales. Depuis 2018, la violence exercée par les organisations criminelles à l’encontre de cibles extérieures à l’affiliation criminelle et à ses règlements de compte (journalistes, avocats, témoins de justice) a mis en évidence comment cette politique de tolérance a favorisé un déplacement des routes du trafic de stupéfiants et une montée en puissance de réseaux criminels locaux tels que ladite « Mocro-Mafia ». Le port de Rotterdam est devenu une des principales portes d’entrée de la cocaïne dans l’espace européen, aussi bien pour la consommation nationale que pour l’approvisionnement du continent européen. La corruption et le blanchiment d’argent ont accompagné cette criminalisation de l’économie néerlandaise.

Le constat selon lequel les politiques répressives ne fonctionneraient pas mérite en réalité d’être affiné. C’est particulièrement le cas pour la France, où l’on voit que les infractions à la législation sur les stupéfiants concernent prioritairement les usagers et non les trafiquants, ce qui s’explique en partie par leur nombre bien plus important (Assemblée nationale et Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, 2025), mais aussi par des orientations pénales qui concentrent les efforts sur la répression de l’usage. L’enjeu pour les années à venir consiste probablement à repenser les politiques publiques en matière de stupéfiants en termes d’articulation entre répression de l’offre et traitement de la demande. Cela rentre d’ailleurs dans les intentions programmatiques de l’Union européenne et implique de repenser l’implication et la diversification des acteurs dans les politiques anti-drogue. Une meilleure articulation entre répression de l’offre et traitement de la demande passe également et sûrement par une reconfiguration de la lutte contre les organisations criminelles fournissant les stupéfiants.

Le Plan d’action anti-drogue de l’Union européenne 2021-2025 s’inscrit dans ce défi de concilier répression et soins à travers une approche revendiquée comme « équilibrée et pluridisciplinaire » (Conseil de l’Union européenne, 2021). Le but décliné en différents objectifs est de diminuer l’offre de stupéfiants en améliorant la sécurité et de réduire également la demande à travers le développement de services de prévention, de traitement et de soin afin de lutter contre les dommages liés à la drogue. Cette volonté d’attaquer autant l’offre que la demande se retrouve logiquement dans le document programmatique de l’European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) pour 2024-2026 dans lequel figurent des objectifs stratégiques de santé et de sécurité (EMCDDA, 2024). Sur le terrain, cela peut se retrouver dans les propositions de développer une logique d’« aller vers » (l’usager, en particulier de cocaïne basée) pour « accompagner vers » (les salles de consommation et, si possible, les centres de soins) ; logique compatible avec une répression plus accentuée des fournisseurs de stupéfiants (en tout premier lieu les circuits de « modous » en ce qui concerne l’approvisionnement en cocaïne basée, produit fini, en Île-de-France) (Cadet-Taïrou et Jauffret-Roustide, 2021).

L’importance de relever ce défi et de réorienter la répression vers la lutte contre l’offre plutôt que la demande parait congruente avec les expériences menées par exemple aux Pays-Bas et au Portugal. Aux Pays-Bas, la politique de tolérance menée depuis les années soixante-dix vis-à-vis des drogues a conduit à décriminaliser l’usage tout en conservant la prohibition. La tentative de création d’une filière autorisée d’approvisionnement en petite quantité (via les coffee shops) a rapidement posé le problème du contrôle de l’approvisionnement et de la qualité des produits. Là où l’approvisionnement devait initialement résulter de productions individuelles de petite échelle, les Pays-Bas ont vu prospérer des nébuleuses criminelles alimentant les coffee shops et au-delà, puis s’insérant dans d’autres trafics dont celui de cocaïne. Les bilans mentionnés ci-avant relatifs à l’expérience du Portugal sont particulièrement mitigés en ce qui concerne la question des trafics et la diminution de l’offre de stupéfiants. De façon générale, De Thy (2021) conclut à l’absence d’impact de la dépénalisation sur les trafics. Au-delà même du trafic de stupéfiants, les organisations criminelles continuent de développer des circuits parallèles, de nouveaux produits et de participer à d’autres activités illégales comme la traite des êtres humains, le trafic d’armes, le financement du terrorisme et le blanchiment d’argent. En ce sens, la multi-activité d’un nombre important d’organisations criminelles permet de comprendre pourquoi la dépénalisation – voire la légalisation – de certaines substances illégales ne signifie pas la disparition de ces organisations criminelles. Or ne pas s’attaquer globalement à ces organisations signifie, sur certains territoires, laisser le champ libre à une emprise criminelle avec une logique de « sécession » de certains quartiers vivant (ou, plus exactement, vivotant) autour de ces trafics.

En France, le positionnement par rapport à ces problématiques reflète, semble-t-il, une hésitation entre différencier la réponse répressive et, au contraire, l’unifier. L’exemple des travaux sénatoriaux montre que l’option répressive reste dominante bien qu’avec des nuances.

En 2023, une proposition de loi vise à durcir la réponse tant pour l’offre que pour la demande de stupéfiants (Sénat, 2023). Sans distinguer les différentes infractions à la législation sur les stupéfiants, la proposition demande une application systématique, plus ferme et mieux exécutée des peines prononcées avec un alourdissement des peines en cas de récidive en lien avec le trafic de stupéfiants (récidive menant alors à une peine de réclusion criminelle à perpétuité). La répression alourdie n’épargne pas les usagers susceptibles d’encourir une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende. Le ciblage se fait aussi à l’encontre des plus jeunes participants au trafic puisque les « guetteurs » deviendraient passibles de dix ans d’incarcération et que les parents de mineurs récidivistes se verraient supprimer les allocations dont ils bénéficient éventuellement. Un renforcement du délit de non-justification des ressources viserait à rendre les activités liées au trafic de stupéfiants moins attractives car moins rentables, la confiscation devenant alors obligatoire. La proposition de loi ne développe aucun volet relatif à la prise en soins des usagers mais cherche à donner des moyens supplémentaires pour identifier les consommateurs ; cela passerait par des pouvoirs accrus de contrôle octroyé aux polices municipales qui seraient habilitées à contrôler l’identité et à procéder à des tests de dépistage pour rechercher et constater des infractions d’usage illicite de stupéfiants.

La proposition de loi de 2023 consiste donc à unifier la réponse répressive et n’intègre pas une volonté d’articulation entre objectif sécuritaire et objectif sanitaire. La Commission d’enquête sénatoriale sur le narcotrafic qui a rendu ses conclusions en mai 2024 et proposé un projet de modification de la loi en juillet 2024 (Sénat, 2024a) évoque trois principales recommandations, toutes axées sur la répression mais cette dernière est cette fois pensée essentiellement à l’encontre des narcotrafiquants et non des usagers. La piste de la prévention, en particulier à destination des plus jeunes, est également évoquée mais de façon beaucoup moins développée. La prise en soins des consommateurs dépendants est abordée dans le chapitre sur la prévention mais ne fait, là aussi, pas l’objet de véritables développements. Ce rapport semble proposer une volonté de ciblage de la répression vers les narcotrafiquants tandis que la gestion des usagers, si elle n’est plus l’objectif recherché de la répression, ne fait pas pour autant l’objet d’une réorientation de la politique.

La proposition de loi (Sénat, 2023) mentionnée plus haut pose indirectement, à travers la volonté de renforcer les prérogatives de la police municipale, la place des forces de l’ordre dans la lutte contre les stupéfiants et plus spécifiquement dans la gestion des usagers. Cette problématique est largement traitée dans la littérature anglo-saxonne (Greer et coll., 2022 ; Bacon, 2023 ; Footer et coll., 2023 ; Hayashi et coll., 2023 ; Marotta et coll., 2023 ; Xavier et coll., 2023) et mérite d’être abordée pour les enseignements qu’elle peut éventuellement apporter pour la France où l’action policière a été contestée par la population ainsi que par certains acteurs politiques. Mieux cerner le rôle effectif mais aussi envisageable à l’avenir des forces de l’ordre peut servir un objectif d’apaisement de la relation police – nation dont les effets positifs déborderaient le strict cadre de la lutte contre les stupéfiants.

L’échec de la politique de lutte contre les stupéfiants peut partiellement s’expliquer par le rôle dévolu à la police et à sa perception notamment par des catégories de la population plus particulièrement exposées à la fois aux stupéfiants et au risque d’interpellation. Quant aux perceptions qu’ont les forces de l’ordre de leur travail et du choix qu’elles peuvent avoir dans l’enclenchement de poursuites, elles mériteraient de plus amples études. Une enquête menée au Pays de Galles (Bacon, 2023) montre ainsi que les forces de l’ordre interrogées considèrent toute consommation de stupéfiants comme un mal (en rejetant d’ailleurs de minorer la consommation lorsqu’elle découlerait d’un usage dit récréatif) et en voient avec lucidité les effets connexes en matière délictuelle (rixes, vols, agressions…). Pourtant, elles intègrent des nuances dans la réponse à apporter aux infractions à la législation sur les stupéfiants et sont conscientes des limites de leur action. Il ressort des entretiens menés que, malgré l’hostilité face aux stupéfiants, les policiers ne développent pas un discours purement répressif. En cas de simple possession, nombre d’entre eux soulignent en effet qu’une criminalisation de l’affaire comporte un risque de stigmatisation excessive, notamment pour les personnes jeunes et dont c’est la première interpellation. Ils considèrent également que des interventions punitives risquent d’aggraver des caractéristiques déjà présentes telles que les problèmes mentaux, l’addiction, la pauvreté et le sans-abrisme. Dans le même temps, il ressort des entretiens que le choix de privilégier la non-judiciarisation est perçu comme un risque de faire passer les forces de l’ordre pour laxistes et que la prison peut malgré tout servir à une prise de conscience. Pour les trafiquants, la réponse est plus tranchée puisque l’idée dominante est que les trafiquants méritent la prison, une considération parfois pondérée par la volonté de tenir compte du contexte de la bascule vers le trafic (s’agit-il d’un consommateur-dealer, d’une personne en situation d’exploitation socioéconomique ?) et par le risque inhérent à l’incarcération de faire entrer le condamné dans une véritable carrière criminelle. La prise en compte de ces enjeux ainsi que l’augmentation du trafic de stupéfiants et l’échec des politiques dites de saturation de l’espace par les forces de l’ordre pour dissuader l’achat-vente de stupéfiants en pleine rue (Cadet-Taïrou et coll., 2021) expliquent les sentiments d’impuissance et de défaite qui ressortent, dans le cas canadien, de l’article de Xavier et coll. en 2023.

Ces sentiments se heurtent à des positions et des discours de remise en cause de l’action policière. Ainsi la Drug Policy Alliance (DPA, 2023), organisation états-unienne militant contre la politique de la « war on drugs », réclame de sortir la police du circuit en matière de gestion des usagers de drogues et de réponse aux situations d’urgence au profit d’organismes non-policiers. Ce militantisme est soutenu par des travaux mettant en avant la défiance de la population malgré la mise en place de programmes d’aide comme la Good Samaritan Law (GSL) en Amérique du Nord avec une police dénoncée comme raciste aux États-Unis (Footer et coll., 2023), ou bien comme paternaliste et violente vis-à-vis des jeunes au Canada (Greer et coll., 2022). La position des forces de l’ordre, en première ligne, est donc extrêmement complexe. Elle l’est même lorsque des dispositifs de dépénalisation sont mis en place, ce qui devrait intuitivement détendre les rapports entre forces de l’ordre et une partie de la population. Cela tient au fait que certains schémas de pensée sont ancrés, comme celui d’une hostilité systématique de la police, mais l’existence d’une forme de libre arbitre laissé aux policiers quant aux mesures à prendre (opter pour la répression ou, au contraire, choisir une forme de clémence) peut aussi se heurter à la problématique des hiérarchies policières. Pour que les dispositifs de dépénalisation – et tout particulièrement ceux visant à orienter les usagers de drogues vers des structures d’accueil et de soins – fonctionnent effectivement, il faut que les policiers de rue au contact avec lesdits usagers perçoivent que l’option sanitaire plutôt que répressive est également soutenue et valorisée par leur hiérarchie (Marotta et coll., 2023). Dans le cas contraire, il y aura à nouveau le problème du décalage entre les discours et les actes. Le développement d’une orientation sanitaire dans le traitement des usagers implique donc de travailler sur l’acceptation et la compréhension de l’utilité des dispositifs concernés par l’ensemble de la hiérarchie policière.

Si les forces de l’ordre sont en première ligne en matière d’interpellations d’usagers de stupéfiants, cela ne signifie pas qu’elles soient les seuls acteurs à mobiliser dans la lutte contre les drogues et dans la perspective éventuelle d’une évolution de la politique menée à l’égard des usagers. L’efficacité des institutions et des dispositifs et règles qu’elles adoptent dépend de leur légitimité : sans une adhésion des personnes concernées, directement ou indirectement, les dispositions prises ne peuvent déboucher sur des résultats tangibles. Il existe déjà une implication d’acteurs hors chaîne pénale telle que celle des agents de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) dans la mesure où, pour l’Île-de-France, une partie du trafic de stupéfiants et notamment de cocaïne basée se fait dans le métro (rames, quais et stations). Au-delà, la création de haltes soins addictions (HSA) ne peut se faire sans un véritable travail de médiation avec la population résidant à proximité, sauf à produire une montée en puissance de l’antagonisme entre catégories de population (Ouchia, 2023). Les forces de l’ordre focalisent alors l’hostilité accusées à la fois de ne pas garantir suffisamment de sécurité et d’exercer une répression excessive. Costa et Wawrzyniak en 2024 soulignent comment les scènes ouvertes de consommation de cocaïne basée débouchent sur des tensions locales exacerbées qui engendrent alors une réaction politique de désamorçage. Cependant, cela ne produit que des effets de court terme de rétablissement provisoire de l’ordre local de l’espace public urbain, insatisfaisants pour toutes les parties concernées (résidents, consommateurs et forces de l’ordre) et inefficaces pour mettre un terme aux trafics. Cette constatation faite pour la cocaïne basée en Île-de-France est assez similaire à celle que l’on peut observer avec les opérations « places nettes ». Le travail de médiation suppose aussi de mieux intégrer la parole des usagers pour lutter contre la stigmatisation (Scher et coll., 2023), d’autant plus que les profils et les parcours d’usagers sont très variés. Or ces derniers sont sous-représentés dans les débats sur les drogues, avec une parole régulièrement minorée ou intermédiée par d’autres personnes rapportant des anecdotes ou des propos d’usagers sans leur laisser la possibilité de s’exprimer à la première personne (voir, dans le cas suédois : Lerkkanen et Storbjörk, 2023).

La répression des trafics reste un angle mort. Le relatif échec de la répression des trafics provient d’une insuffisante culture du renseignement criminel et d’une méconnaissance de la criminologie et de ses apports dans la compréhension du monde criminel. Le rapport de la Commission sénatoriale sur le narcotrafic (Sénat, 2024b) mentionne ainsi que la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) ne s’est pas emparée de la problématique du crime organisé, lui préférant la question terroriste. La non-reconnaissance en France de la criminologie en tant que discipline universitaire indépendante impacte la connaissance des phénomènes criminels. Bichler et Jimenez en 2023 soulignent ainsi la nécessité d’étudier les réseaux criminels et leurs interactions ; à défaut, le risque est grand de ne pas identifier les acteurs clefs. Ces analyses demandent du temps et des moyens, un temps long qui n’est pas le temps politique ni le temps médiatique. Les interpellations de trafiquants de rue (vendeurs au consommateur final) alimentent une politique du chiffre et font l’objet d’une communication positive sans produire de réelles disruptions dans l’approvisionnement. Elles alimentent à terme l’insatisfaction des populations subissant les trafics et l’impunité des grands acteurs du trafic.

Dans cette logique, l’Union européenne propose parmi ses pistes prioritaires de lutte contre le trafic de stupéfiants de démanteler les réseaux criminels, d’ébranler leurs modèles économiques et de confisquer leurs profits. Cette piste doit s’accompagner d’un renforcement de la résilience des plateformes logistiques (notamment portuaires), d’une coopération internationale accrue en matière de police et de justice (et plus spécifiquement avec les pays ou régions considérés comme plaques tournantes du trafic) et d’une accentuation de la prévention. La Commission globale de politique en matière de drogues dans son rapport de 2021 précise la stratégie de ciblage en mettant en exergue la nécessité de viser les éléments les plus dangereux ou les plus prospères du marché illicite et de s’attaquer aux marchés illicites au sens large, pas seulement ceux des drogues, tenant compte en cela de la poly-activité de nombreuses organisations criminelles (Commission globale de politique en matière de drogues, 2021).

Une politique répressive à l’encontre des trafiquants de stupéfiants impose une connaissance du monde criminel pour être efficace. Comme l’a montré le chapitre dédié aux marchés et approvisionnements dans cette expertise, les acteurs criminels sont nombreux, très divers et, surtout, occupent des positions hiérarchiques différentes. Des interpellations pour trafic de stupéfiants ne concernant que le « bas du spectre », selon l’expression consacrée, ne font que désorganiser momentanément le trafic local dans le meilleur des cas. Les moyens déployés produisent alors des effets modestes. C’est bien ce que souligne le Rapport mondial sur les drogues 2024 de l’UNODC lorsqu’il se réfère aux dynamiques qui sous-tendent le marché des stupéfiants et aux possibilités de recomposition du paysage criminel en cas d’arrestations de certains de ses membres (UNODC, 2024). Par conséquent, le rapport préconise de s’intéresser plus spécifiquement aux logiques de formation et de recrutement (en particulier des jeunes) au sein des groupes criminels ainsi que d’identifier les connexions internationales entre les différents groupes criminels. Là où les forces de l’ordre peuvent être submergées par la gestion de l’immédiat dans un contexte de moyens en temps et en ressources humaines et techniques contraints, un partenariat avec la recherche académique pourrait donner aux enquêteurs une meilleure maîtrise du temps long. À titre d’exemple, des travaux tels que ceux de Manzi et Calderoni en 2024 qui modélisent l’impact des arrestations sur la résilience des organisations de trafic de stupéfiants en fonction du rôle joué par les interpellés pourraient fournir, à condition d’être plus amplement développés et testés, un outil stratégique de ciblage de l’action judiciaire afin d’en potentialiser les effets. À partir d’un cas pratique et d’une simulation, les auteurs mettent en évidence des perturbations du marché de moins en moins importantes suivant que les arrestations touchent les trafiquants, les détaillants et, en bout de chaîne, ceux qui conditionnent le produit. De tels travaux doivent être affinés pour que les résultats puissent être généralisés. Pour ce faire, ils doivent également être alimentés par des données empiriques fournies par les enquêteurs. Ce partage d’informations et d’analyse est renforcé par l’enjeu cyber que souligne l’Organe international de contrôle des stupéfiants (OICS, 2024) : le recours croissant des narcotrafiquants aux outils fournis par internet pour gérer les trafics, approvisionner les consommateurs et même recruter de la main-d’œuvre impose une connaissance approfondie de ces outils pour contrer le trafic tant en l’identifiant qu’en utilisant les traces laissées par les criminels sur la toile pour remonter des filières ou qu’en parvenant à décrypter les messageries cryptées comme ce fut le cas avec les opérations Sky ECC et Encrochat ou encore lorsque la Drug Enforcement Administration (DEA) américaine, en collaboration avec des organismes policiers d’autres pays, a réussi en toute discrétion à créer un dispositif de messagerie cryptée, Anom, et à le faire adopter par des organisations criminelles totalement ignorantes du fait que les forces de l’ordre pouvaient ainsi suivre en direct leurs échanges.

Le ciblage des opérations à mener suppose également d’identifier les acteurs les plus à même d’investir et exploiter le champ du renseignement criminel. Il ressort qu’en la matière les Douanes jouent un rôle central (Sénat, 2022) pour leurs activités de contrôle des flux de marchandises, un point fondamental en ce qui concerne la cocaïne qui circule massivement via le trafic maritime et donc par les ports. Par ailleurs, les Douanes disposent en leur sein d’une Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) qui fait partie du premier cercle du renseignement français. Depuis 2016, les Douanes ont, dans cette optique, développé un Service d’analyse de risque et de ciblage relatif aux fraudes douanières en général mais qui s’inscrit dans cette logique de renseignement criminel au service d’une lutte à vaste amplitude, sur le temps long et visant le « haut du spectre » dans la lutte contre le trafic de stupéfiants.

En réorientant la répression vers les trafiquants, qui plus est du « haut du spectre », il est envisageable d’obtenir un effet disruptif sur les marchés.

En France, l’accent tant sur le terrain que dans la littérature est très largement mis sur la demande (les usagers) et beaucoup moins sur l’offre (les réseaux criminels). Il est intenable de lutter contre l’usage dans un contexte récréatif et les troubles des usages des consommateurs alors même que l’accessibilité aux produits stupéfiants est croissante.

La politique telle qu’elle est mise en œuvre cible-t-elle les bonnes personnes ? Y a-t-il une perte de conscience de la raison pour laquelle la prohibition a été instaurée (Holland et coll., 2023) ? Ou encore, comment évaluer la réussite ou l’échec de la politique des drogues ?

La question des AFD pour usage de stupéfiants est particulièrement illustrative de la pertinence de ces interrogations et de la nécessité de revenir aux fondamentaux, c’est-à-dire aux objectifs réellement recherchés. L’instauration de l’AFD pour usage de stupéfiants a visé à homogénéiser les procédures, à désengorger les tribunaux, à assurer des rentrées fiscales à l’État. Contribue-t-elle à lutter contre les trafics ? Est-elle dissuasive et adaptée à la situation de ceux susceptibles d’avoir à la payer ? Rien n’est moins sûr. Elle constitue un durcissement de la sanction comparativement à un rappel à la loi mais n’est pas dissuasive car elle ne règle pas la question de la consommation et parce que son taux de recouvrement est inférieur à 40 %. De plus, elle est inégalitaire en fonction des publics d’usagers : la somme (150 euros) est modique pour les consommateurs aisés qui, par ailleurs, sont les moins susceptibles d’être pris sur le fait et d’avoir à la payer ; elle est en revanche très élevée pour les plus pauvres. Or les populations d’usagers les plus facilement identifiables et sujets au paiement de cette AFD pour usage de stupéfiants sont les consommateurs sans-abri, contraints de consommer dans l’espace public, notamment les consommateurs de cocaïne basée, soit les plus affectés par les phénomènes d’addiction. Les effets de l’AFD pour usage de stupéfiants sont donc aux antipodes de toute logique sanitaire, ce qui amène Gautron et Obradovic en 2023 à évoquer un « French paradox » où ce qui découlait d’une logique de dépénalisation traditionnellement associée à une dimension de santé publique devient en réalité une véritable « désanitarisation » du problème posé par la consommation de stupéfiants. Une autre vision critique de l’AFD pour usage de stupéfiants repose sur la perte de sens de la lutte contre les stupéfiants et considère ainsi que l’AFD pour usage de stupéfiants instaure en réalité un « permis de consommer » (De Thy, 2021) : dans une logique économiciste, la consommation de produits illégaux implique un prix – ici l’amende – qui est aléatoire puisque tous les usagers ne paient pas mais qui exonère l’individu d’une partie de sa responsabilité puisque l’AFD pour usage de stupéfiants est possible en cas de récidive et qu’elle dispense de poursuites pénales. Parmi les autres incohérences imputables à l’AFD pour usage de stupéfiants, outre sa nature inégalitaire (par rapport aux revenus et à la possibilité de consommer hors espace public), De Thy mentionne la régression que l’AFD pour usage de stupéfiants implique en matière d’identification des consommateurs réguliers (donc des publics les plus à risque), le choix de la simplification au détriment de la distinction entre les différents types de drogues utilisés, l’impossibilité de proposer des soins en complément et même des risques procéduraux puisque le recours à l’AFD pour usage de stupéfiants annihile la possibilité d’enclencher une enquête pouvant servir à l’identification de la filière d’approvisionnement (De Thy, 2021).

L’élaboration de la législation anti-stupéfiants, la création de nouveaux dispositifs et/ou organes de lutte doivent impérativement répondre clairement à la question de l’angle d’attaque adopté : est-il sécuritaire ? Sanitaire ? Une combinaison des deux ? Gestionnaire (au sens coûts-bénéfices comme avec l’AFD pour usage de stupéfiants qui peut aussi être évaluée par rapport aux gains fiscaux obtenus) ? La réponse choisie déterminera d’ailleurs la façon d’évaluer les dispositifs alors même que toute évaluation sincère et réaliste est extrêmement complexe (Stevens et coll., 2023).

Les critères d’évaluation possibles sont multiples et font l’objet de choix et de priorisation qu’il importe d’expliciter et de justifier dans une logique de cohérence en interne et de légitimité en externe (en raison du principe selon lequel des règles et des dispositifs perçus comme légitimes feront l’objet d’une assimilation et d’un respect plus élevés de la part de ceux qui y sont soumis et/ou en bénéficient). Les objectifs recherchés peuvent être de :

• lutter contre les discriminations (Amnesty International, 2024) ;

• améliorer le fonctionnement du système pénal, désengorger la justice ;

• affermir la crédibilité de l’État et de la loi puisque se pose la question du sens d’une loi qui est en permanence bafouée (Féda, 2022) ; ce qui pose également la question de savoir si la loi doit suivre l’opinion publique (Luty, 2016) ou si elle incarne des enjeux supérieurs ;

• faire baisser la consommation de stupéfiants ;

• améliorer la santé publique ;

• réduire voire éradiquer l’offre ;

• diminuer le coût social des drogues (réduction des décès en lien avec l’usage de stupéfiants et baisse des coûts sanitaires indirects ; réduction des coûts liés au fonctionnement du système pénal, à savoir les coûts des procédures en matière d’usage, les pertes de revenus causées par les incarcérations des délinquants) ;

• repenser le risque induit par l’usage de stupéfiants – en comparaison avec l’alcool légalisé et non prohibé pour des effets addictifs et sanitaires très préoccupants – et envisager la drogue non comme un problème mais sous ses aspects non problématiques (à travers l’usage fonctionnel, non-dépendant, religieux, sain, socialement intégré) (Rêgo et coll., 2021).

Ces objectifs peuvent être en opposition totale. C’est précisément pour cela qu’il est fondamental d’y réfléchir et de proposer des solutions en cohérence globale avec ces choix. Une telle mise en cohérence est nécessaire à l’acceptabilité de la législation et donc à son plus grand respect.

Comme pour les objectifs et l’évaluation des résultats, la question fondamentale reste celle de créer de la cohérence, de donner du sens à la politique pénale au risque d’alimenter une « insécurité juridique » toujours défavorable au respect de la loi. Actuellement, la réponse pénale est non dissuasive car beaucoup trop aléatoire en termes de classes socio-professionnelles, de genre, d’âge, de territoire, au point que De Thy en 2021 évoque un « relatif arbitraire des condamnations ». Or un des acquis de la criminologie est que la certitude de la peine (c’est-à-dire une probabilité forte d’être pris et condamné en cas d’infraction) contribue à son efficacité (à l’inverse de l’exemplarité qui consiste à châtier fortement, pour l’exemple, le condamné afin de pallier une incapacité à arrêter un nombre important de coupables).

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